离婚诉讼中6类房产疑难问题的调研报告（下）

四、涉房改房疑难问题

　　(一)存在的问题

　　离婚诉讼中，对于房改房的处理，核心问题是权属的认定及分割。在司法实践中，在相关问题的认识和处理上还存在分歧。如有的观点认为：涉案房改房系折合双方工龄所购买的福利房，认为工龄系福利政策，不能视为财产性权利，不能改变涉诉房屋系夫妻共同财产的性质。原告主张应当考虑夫妻双方折算工龄长短的因素自己应多享有份额的意见，法院不予采纳。有的观点认为，一审法院认为折扣工龄后分得的房屋在折扣工龄方已经死亡的情况下，不认定为共有财产，“丈夫王某去世后，妻子与有关单位签订了公有房屋买卖契约，购买103号房屋使用了王某的工龄。但工龄优惠只是属于一种政策性补贴，而非财产或财产权益。故103号房屋应属于妻子个人所有的财产，而非夫妻共同财产”。二审判决则推翻了一审法院对诉争房屋产权归属的认定，认为“争议的房屋，系王某承租其单位的公产房，该房屋由单位出售给妻子时，计算了夫妇二人的工龄。且王某死亡后，对其遗产并未进行析产继承。因此，双方当事人所争议的房屋应当认定为王某夫妇的共有房产，一审法院将房屋认定为妻子的个人房产，不符合继承法的规定。”二审判决认定属于夫妻共同财产的理由是因为王某死亡后，未进行析产，使用了夫妻的共同财产。但是，一个“且”字，意味着将工龄优惠作为财产或者财产性权利进行定性。

　　另外，由于房改房以公房承租为前提，所以关于承租资格是否构成多分财产的因素，观点不一。有的观点认为：女方于婚前签订公有住房买卖合同并交纳的部分房款，婚后用夫妻共同财产交纳剩余房款，法院认定该房为夫妻共同财产，判决房屋归女方所有，法院按照婚后共同财产交纳房款在全部购房款中比例的一半，再依据房屋现值，确定女方支付对方的房屋补偿款。还有的观点认为，夫妻一方婚前取得公房承租权，婚后上述房屋拆迁，法院认定拆迁利益是夫妻共同财产，但认定婚前取得公房承租权一方对共同财产的贡献较大而分得大部分拆迁利益。

　　通过以上案例可以看出，工龄优惠应当定性为“财产性权利”还是“政策性补贴”在实务中存在较大分歧，进而可能对房屋权属性质及分割得出不同的结论。此外，涉及承租公房房改的情况下，承租资格是否构成导致分割考虑的因素，掌握不一。即均是夫妻一方婚前承租公房，婚后取得房屋产权或者拆迁利益，一种观点确定双方份额时严格按照个人财产及共同出资比例确定房屋份额及补偿款，未考虑婚前取得承租权一方的贡献因素;另一种观点则在分配房屋拆迁利益时，考虑婚前取得公房承租权一方的贡献更大进而使其获得较多份额。

　　(二)问题的分析

　　1、相关法律规定不明确

　　目前，对于房改房的离婚分割问题，法律及相关司法解释鲜有涉及。婚姻法解释二第十九条规定：“由一方婚前承租、婚后用共同财产购买的房屋，房屋权属证书登记在一方名下的，应当认定为夫妻共同财产。”该条款应该适用于房改房的处理，但是据此认定为共同财产后，是原则上均等分割，还是应考虑承租方的贡献较大等因素而多分没有规定。解释三第十二条，也只是规定夫妻用共同财产出资购买以一方父母名义参加房改的房屋，产权登记在一方父母名下，离婚时对该出资的性质按照债务处理。而1996年颁布的《最高人民法院关于审理离婚案件中公房使用、承租问题的解答》，则主要是关于离婚中公房使用、承租的问题，房改房的相关问题能否参照适用，没有统一意见。关于工龄优惠的性质，最高人民法院《关于在享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购公房是否属夫妻共同财产的函的复函》[1](简称《复函》)中有相应表述，但一来该《复函》内容适用范围的理解上即关于“工龄优惠只是一种政策性补贴”的表述是否适用于所有房改房争议的处理在实践中争议较大;二来该《复函》已于XX年2月废止，最高法院给出的废止理由是“与现行房改政策不一致”，并未做详细解释。因此，对于工龄优惠的定性问题，目前也没有任何直接的法律依据。

　　另外，房改房政策的多样性和复杂性，导致法律适用与政策的衔接存在难度。全国各地关于房改房的各种地方性法规及规章等规范性文件繁多，多带有浓重的行政色彩，且规定不一、具有极强的地域性。这就造成法院在处理相关案件时，法官在适用法律的同时，更要熟悉相关的政策，无疑对法官提出了的要求和挑战。对于政策的熟悉、理解程度以及与法律一般规定衔接能力的差异，会造成案件的判决尺度不一。比如，最高人民法院的《复函》，主要是解决在享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠所购公房的性质认定，进而处理所购公房是否有已死亡配偶遗产份额的问题。《复函》判断所购公房是否为夫妻共同财产的核心依据，在于购房款是购房人的个人财产还是夫妻共同财产。因此，《复函》中“工龄优惠是一种政策性补贴，而非财产或财产性权益”的表述有其特定的适用范围，必须结合购房款是购房人的个人财产还是夫妻共同财产。抛开上述前提，孤立的得出“工龄优惠是一种政策性补贴，而非财产或财产性权益”的结论，实际上是断章取义。

　　2、相关理论研究有待深入

　　由于房改房的离婚分割，涉及到公房承租权取得时点的差异、承租权与房改房利益转化的厘清、婚姻存续期间取得产权的房改房的财产性质界定等诸多理论问题，因此需要较为丰富的理论研究作为案件审理的基础。但是，由于目前理论界对相关问题的研究还不够重视，理论成果较少，近年来研究房改房离婚分割的学术成果少之又少。这主要是因为，相关法律规定较少，学者和法官可供研究、梳理的法条较少;相比于离婚诉讼中涉及的大量一般商品房的纠纷，涉及房改房的案例数量较少，可供研究的素材不多;房改的大潮已经逐渐过去，已经不是社会的热点问题，引起的关注不够等等。

　　但是，房改房的离婚分割关系到每一个涉案当事人的切身利益，而且还会不断有一定数量的案件进入法院。因此，应当对相关案件和法律问题加强研究，促进个案的公平判决。

　　(三)问题的解决

　　从一般意义上来分，我国住房从产权上大体可以分为公有产权住房和私有产权住房，公有产权住房又可以分为未购公房和已购公房。作为私有产权房和公房的过渡，已购公房统称为房改房。

　　房改房是改革开放背景下城镇住房制度改革的产物，是住房的商品化和社会化。1994 年国务院下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》，这样“房改房”概念就第一次诞生，稳步出售公有住房(俗称“房改房”)，成为城镇住房制度改革的一项重要任务。1998 年国务院下发了《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》决定自当年起停止住房实物分配(即公房分配)，建立住房分配货币化、住房供给商品化、社会化的房改新体制。住房分配货币化是指在市场经济体制下，国家或单位将住房以实物分配形式改为以货币分配形式分给职工，由职工到市场上购买住房获得房屋所有权，国家将以前的“暗贴”转为“明贴”的一种制度。房改房一般会折算夫妻双方的工龄，房改政策规定夫妻双方只能享有购买一处公房的权利，其房价工龄折扣是以夫妻双方的工龄来计算的。房改后，购房人可以取得公房已承租公房部分或全部产权。

　　认为“工龄优惠是一种政策性补贴，不宜作为财产或财产性权益”这一观点的，主要是对于最高人民法院《复函》中的答复精神的片面理解。而且由于该批复已经废止，所以我们认为工龄优惠是一种财产或财产权益当无疑义，其完全符合财产或财产权益的本质属性。现代意义的财产，既包括房屋、土地、现金等有形财产，也包括以电子等方式存储或交付的存款、股票等以虚拟形式存在的财产。因为在现代社会，随着市场交易、社会管理、信息科技等日新月异的发展，财产的内涵和外延在不断的深化和扩展，财产已经发展到了非常复杂和精细化的程度。只要具有人们认可的经济价值，并且能被具体量化就应该视为财产或财产性权益。工龄优惠具备人们认可的经济价值，又可通过相应计算确定具体的数额及在整个购房款中的比例，因此可以认为其属于财产性利益，完全符合财产或财产权益的本质属性。

　　婚姻法解释二第十九条规定，由一方婚前承租、婚后用共同财产购买的房改房，应当认定为夫妻共同财产。之所以这样规定是因为我国以夫妻财产共有制为基础，在夫妻存续期间，夫妻间的工龄折算是夫妻间特有的权益。但是，涉及一方死亡后进行过析产，再使用工龄折算房款，仅仅是债权关系了。

　　还有注意在离婚分割时并非都是均分份额。而是应当在遵守法律一般原则，综合考虑承租权取得时间、房屋来源、出资情况、折算的工龄是婚前还是婚后工龄、双方的贡献大小等因素，公平进行分割。

　　公房承租权虽然具有婚姻法里“财产性权益”的性质，但其毕竟有区别于一般意义上的财产的特性。夫妻一方婚前取得公房承租权，不能直接根据《婚姻法》第十八条的规定，认定为该方的婚前个人财产。因为，承租公房作为我国一定历史时期的主要住房形式，肩负的不仅仅是保障承租人一个人的居住利益，同时也往往兼具保障承租人未来配偶等家庭成员居住利益的功能。

　　由一方婚前承租、婚后用共同财产购买的房屋，房屋权属证书登记在一方名下的，应当认定为夫妻共同财产。但是，在离婚分割上述房屋时应当适当考虑该房的来源以及婚前承租一方贡献较大的因素，一般情况下，婚前取得公房承租权一方应当适当多分，同时还可以适当考虑折算双方各自婚前、婚后工龄长短等情况综合判断份额的比例;而在特殊情况下，仍然可以判决双方平均分割份额，对此可比照有关公房承租的规定进行判断。也就是说，房改前，如果符合上述关于双方离婚后均可承租公房的规定情形，相对应的房改房分割时，夫妻双方享有的权利和份额也可以是均等的。

　　而对于一方婚前承租、婚后用个人财产购买的房屋，房屋权属证书登记在该方名下的情况如何处理，法律及司法解释没有规定。我们认为，一般情况下，如果购房时折算了配偶的工龄，由于工龄属于财产性权利，因此所购房屋依然属于共同财产，法院可以判决房屋归产权登记一方所有，再根据折算配偶工龄所享受的优惠在房屋购买价中的比例，对配偶进行补偿;如果未折算配偶的工龄，则房屋属于产权登记一方的个人财产。特殊情况下，房改前的公房承租权如果符合《最高人民法院关于审理离婚案件中公房使用、承租问题的解答》关于双方离婚后均可承租公房的规定情形，则房改房属于夫妻共有，关于个人出资的处理，可根据双方举证情况依法认定。

　　[1]最高法院在XX年2月17日发布的《关于在享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购公房是否属夫妻共同财产的函的复函》内容如下：“司法部律师公证工作指导司：你司《关于在享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购公房是否属夫妻共同财产的函》收悉。经研究认为，夫妻一方死亡后，如果遗产已经继承完毕，健在一方用自己的积蓄购买的公有住房应视为个人财产，购买该房时所享受的已死亡配偶的工龄优惠只是属于一种政策性补贴，而非财产或财产权益。夫妻一方死亡后，如果遗产没有分割，应予查明购房款是夫妻双方的共同积蓄，还是配偶一方的个人所得，以此确认所购房屋是夫妻共同财产还是个人财产;如果购房款是夫妻双方的共同积蓄，所购房屋应视为夫妻共同财产。”

　　五、涉经济适用房疑难问题

　　(一)存在的问题

　　根据中国建设部、国家发展和改革委员会、监察部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局等七部门联合发布《经济适用住房管理办法》的相关规定，所谓经济适用房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质一的政策性住房。经济适用房这一现象主要是由于在某些大城市商品房价格过高，政府保障中等及低收入的住房而出台的政策，经济适用房的购买人所持有的产权是有限产权，并且经济适用房的流转也有诸多限制，加之各地实施政策不同。因此，经济适用房的分割有别于普通商品房。

　　结合司法实践，涉及经济适用房的权属认定和分割问题非常不统一：有的观点认定以一方名义购得的经济适用房，隐瞒了实际收入情况。离婚分割时，以实际价值分割，不以购房价格分割。有的观点认为，婚内以夫妻双方名义购买的经适房，离婚时判决双方共同使用为宜。还有的观点认为“房屋所有权证取得于双方婚姻关系存续期间，故该房屋应认定为双方的夫妻共同财产。但因该房屋系经济适用住房，目前尚不具备上市交易的条件，故本案不宜对该房屋进行分割，双方可在相关条件成就后就房屋分割问题另行处理”。还有的观点认为是身份决定了房屋的所有权，即“关于诉争房屋，系虞某某因政策上的特殊身份向其单位总参购买，房屋性质属于经济适用房，故虞某某为房屋所有权人”。

　　(二)问题的分析

　　1、立法缺失和混乱

　　根据北京的经济适用房政策《北京市经济适用住房管理办法(试行)》的有关规定，北京市已购经济适用房的购买人拥有有限产权，只能自住，不得出租、出借或从事居住以外的任何活动。购买经济适用住房不满5年的，不得上市交易，特殊情况下，可向购买人户口所在区县住房保障管理部门申请回购，回购价格按照原价格并考虑折旧的物价水平等因素确定。经济适用房年份超过5年，购房人可转让经济适用房，但应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府缴纳土地收益等价款，具体缴纳比例由城市人民政府确定，政府可优先回购;购房人向政府缴纳土地收益等价款后，也可以取得完全产权。如果离婚时购买的经济适用房年份未超5年，此时的经济适用房在离婚时，是按原价值分割，还是按现行市场价值分割，并未规定。

　　2、理论研究不足

　　司法是维护社会公平正义的最后一道防线，作为国家审判机关的法院又将如何行使好这一人民赋予的权力和职责，如何做好这一防线呢?其实法院系统也在不断的探索这一问题，并力争将审判实践中遇到的难题妥善加以处理。我们认为，在此现实情况下，完善立法是首要的，也是必须的。随着社会的发展，房屋类型日益多样化，这就出现了滞后的法律规定无法满足新型房屋的权属认定，因此，针对不断变化的现实情形，应该及时出台相关司法解释，对离婚诉讼中出现的新型房屋分割制定详细的操作规范，从而在司法实践中减少同案不同判的情形，统一审判尺度，树立法律的权威。

　　(三)问题的解决

　　经济适用房的权属认定问题产生的背景是因为经济适用房的申请、经济适用房购房合同的签订以及购房款的支付、房产证的取得是一个较为长期的过程，在这一过程中，实践中常常出现夫妻离婚的情形。在这种情况下，以哪一个时间点界定离婚前以夫妻名义申请的经济适用房的权属将成为亟待解决的问题。考虑以经济适用房的申请时间作为界定夫妻共同财产的时间点。因为在婚姻存续期间经济适用房的申请是以家庭为单位，一方虽可能未在以后房产证的权利人栏有所体现，但已为该房的取得做出了自己的贡献，且其已因该次经济适用房的申请丧失了再次申请该类房屋的资格，因此以经济适用房的申请时间作为界定夫妻共同财产的时间点似更为公允。

　　经济适用房在分割时价格估值问题产生的背景在于经济适用住房是以微利价向城镇中低收入家庭出售的住房，其价格与同等地段的普通商品房价格相比具有很大的差价。因此，为避免出现违背经济适用房“保障性质的政策性商品住房”的初衷，通过变卖经济适用房获取暴利的道德风险，政府一般规定购房者住满五年方能上市交易，并在出售房屋时应当按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳收益。因此，在离婚诉讼中，经济适用房的价格，应该在充分考虑房地产市场行情、居住时间、政策规定等条件下综合评估，确定房屋的价值。

　　由于经济适用房限制上市交易，房价不能参照市场价给予对方补偿，而且此时经济适用房是有限产权房，即所有权有限制的房屋，属于婚姻法解释二第二十一条规定:“离婚时双方对尚未取得所有权或者尚未完全取得所有权的房屋有争议而协商不成的，人民法院不宜判决房屋所有权的归属，应当根据实际情况判决由当事人使用。当事人就前款规定的房屋取得完全所有权后，有争议的，可另行向人民法院提起诉讼。”成为适用司法解释对房屋未取得所有权情形的处理，裁判房屋归一方使用，待5年期满后再实体分割房屋的根据。

　　六、军产房疑难问题

　　(一)存在的问题

　　军产房[1]其所有权属于军队，使用权属于承租的个人，其使用权与所有权的剥离是造成司法实践中处理离婚诉讼涉军产房难点的根源。军产房原则上只有军人一方对于军产房具有使用权，这就意味着非军人配偶无权要求分割军产房的使用权，在离婚诉讼种，如果一方为军人，配偶为非军人，如何保障非军人一方的居住权[2]成为涉军产房离婚案件的难点。实践中，涉军产房离婚案件案件中，对军产房使用权的处理并不一致，处理结果基本上可以总结为三类：1、军产房使用权判归军人一方所有。杨某诉段某离婚纠纷案，法院以诉争军产房系段某单位分配的公寓房，且其单位声明该单位房产系军队产权房产，只能由该单位职工承租，其他人不能承租为由，判决诉争军产房判归军人段某一人使用。2、军产房使用权判归军人一人所有，给予另一方一定的补偿。王某诉孙某离婚纠纷案，法院以诉争房屋系王某所在部队分给其承租的军产房，其单位出函说明该房屋产权归军队所有，个人只有居住使用权，而没有分配处分权;但结合孙某在京无住房的情形，王某应给付孙某适当的住房经济补偿款为由，判决诉争军产房归军人王某使用，王某给付孙某经济补偿款三万元。3、军产房使用权判决夫妻共同居住使用。杨某诉哈某离婚纠纷案，法院以离婚案件中，要照顾女方权益，考虑到哈某离婚后并无其他住处，而涉诉房屋目前亦具备离婚后双方当事人分室而居的条件为由，判决诉争军产房双方具有居住使用权。

　　可以看出，在司法实践中对于离婚涉军产房的处理并不一致，类似的案情可能会有不同的结果。这就导致了涉军产房离婚案件中非军人一方的居住权问题。当然，这样的问题不仅存在于军产房中，在央产房，承租公房等政策性住房中都存在此类的问题，我们可以将其归纳为婚姻住宅上非产权方配偶的居住权。

　　(二)问题的分析

　　1、房产特殊性导致

　　根据相关法律规定，军队房屋产权属军委、总部，所有权性质属军产，“产权单位”填总后勤部。其营房变更登记委托住用单位(即产权管理单位)全权办理，使用住用单位印章，但必须按《中国人民解放军房地产管理条例》规定的房地产转移、变更批准权限，持有总后勤部或各军区、军兵种、国防科工委等大单位的批件。不符合上述规定的，产权转移无效，并不得进行营房变更登记。《军队房地产开发管理暂行条例》第十五条的规定：利用军队房地产开发，不论数量多少，一律报总后勤部审批。出售军队现有住房，必须经军区级单位审查并报总后勤部批准，由售房单位组织实施。军产房的产权单位是总后勤部，军队产权房屋向地方转让，必须取得总后勤部的审批，否则无权转让，转让无效。可以看出，规范军产房的相关法律很多时候涉及到产权方的利益，在审理案件过程中需要考虑他们的意见。特别是由于政策的限制[3]，，导致房屋房屋使用权很难转移给非军人一方，致使非军人一方的居住权很难得到保障，从而使得法院案件处理困难。

　　2、理论上探讨不足

　　即使在部分案件中，判决了非军人一方的居住权，但是其仍然存在理论上的障碍。

1、从物权的角度而言，由于军产房所有权与使用权分离，而离婚的双方当事人均无所有权，从这个角度讲法院对离婚双方争议的房产处理是超越权限的，也就是对双方当事人均无所有权的房屋进行处置，理论上存在着法院处理双方争议房产是对房产所有权人的合法权益进行侵犯。

2、从婚姻法的精神来说，离婚诉讼中人身关系是首要的，军产房居住权的争议是解除夫妻人身关系的牵连之诉。夫妻人身关系的解除，主要标志是分开居住，这也是离婚诉讼中判断感情破裂与否的重要依据。

因此，夫妻双方婚姻关系的解除，当然应该处理离婚双方分开居住的问题，而不能继续让他们维持合居一室的局面。所以，作为判断夫妻感情破裂最终导致离婚结果之依据的夫妻分居，在离婚诉讼中反而需要判决双方共居一室以解决双方之居住权问题，这在逻辑上就存在矛盾之处。

　　(三)问题的解决

　　军产房涉及军队和夫妻双方的利益关系，鉴于目前关于军产房的买卖的法律适用及合同效力的认定缺乏明确的法律规定，使得离婚诉讼中涉及军产房的案件的难度和不确定性加大，尚无明确依据，实务中应当根据具体情况具体处理。总体来说，当事人对于军产房只有居住权，无其他权利，既不能购买，也不能置换或上市交易，若婚姻关系解除，基于军人配偶身份共同居住的当事人无权主张居住权，但可以根据《婚姻法》第42条规定，要求对方给予经济帮助，以最大限度维护自身合法权益。